如何推进全过程工程咨询模式？听专家给你“对症下药”

全过程工程咨询模式研究

■ 中国勘察设计协会副理事长 王树平

为促进建筑业持续健康发展，引导行业从高速发展向高质量发展转变，同时在“一带一路”及“走出去”战略实施背景下，培育一批具有国际水平、适应国际规则的咨询企业成为必然，“全过程工程咨询”就此登上了中国工程建设的历史舞台。本文试从开展全咨模式的核心理念、亟待解决的问题，对咨询、设计、造价等细分行业企业的建议等方面对推进全过程工程咨询相关问题进行探析。

结合我国实际情况，发展全过程工程咨询要把握以下3个核心理念：

一是针对“碎片化”进行整体性治理：改变行业多头主管，管理内容交叉、重复、矛盾冲撞，导致工程咨询服务产业链呈松散状、碎片化的现状。 

二是设计主导全过程工程咨询：工程设计在工程咨询中起着主导作用，引导其他工程咨询业务的进行。

三是解决建设与运营分离的问题：改变工程项目建设和运营分离的现状，充分发挥投资效益，实现项目全生命周期的增值。

开展全过程工程咨询目前仍存在一些问题，对此，本文试从政策层面、企业自身能力、行业协会作用三方面进行分析并提出相应建议。

管理分工

建议住房和城乡建设行政主管部门联系、协调相关政府行政主管部门，创建建设工程管理机制，完善相关配套政策和法规，切实解决制约全过程工程咨询实施中遇到的“政出多门、相互掣肘”的问题，为全过程工程咨询的培育和发展营造良好的政策和市场环境。同时，在行政管理机制方面逐步向“事权规一”过渡，实现“一个声音说话”和权责统一，避免可能出现的扯皮、推诿等不正常现象。

市场准入

《指导意见》指出，提供全过程工程咨询服务的企业应当具有相应的组织、管理、经济、技术和法规等咨询服务能力，同时具有良好的信誉、相应的组织机构、健全的工程咨询服务管理体系和风险控制能力。全过程工程咨询服务企业承担勘察、设计或监理咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。

建议：目前,指导意见对企业承揽全过程工程咨询业务未作资质要求（只对具体开展监理和设计业务的企业做了资质要求），对全咨项目负责人的执业资质不作硬性要求（有高级技术职称亦可）。我们建议，对承揽企业提出基础性的资质要求（单项资质即可）和全面的能力要求，同时对全咨项目负责人提出执业资质的要求。

项目委托方式

《指导意见》指出，建设单位应将全过程工程咨询中的前期研究、规划和设计等工程设计类服务，以及项目管理、工程监理、造价咨询等工程项目控制和管理类服务委托给一家工程咨询企业或由多家企业组成的联合体或合作体。工程咨询企业应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，将约定的部分咨询业务择优转委托给具有相应资质或能力的企业，工程咨询企业应对转委托企业的委托业务承担连带责任。

建议：全过程工程咨询的实质是为了解决按业务性质和建设阶段切割的传统模式下，咨询机构只关注自身承揽的单一板块而难以从宏观和全局进行整体的有机思考，咨询服务成果缺乏内在关联性和延续性，工程信息有机联系被割裂，无法完整保存和充分共享等局限性问题。作为一个工程建设项目的灵魂的规划和设计部分，不应该被合法地完整转委托。

合同管理

住建部正在就《建设工程咨询服务合同示范文本》进行广泛征求意见。

业务取费

《指导意见》指出，全过程工程咨询服务费应在工程概算中列支。建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度，工程咨询的服务范围、内容和期限等与工程咨询企业协商确定服务酬金。全过程工程咨询服务的酬金可按各项专项服务的费用相叠加并增加相应统筹费用后计取，也可按照国际上通行的人员成本加酬金的方式计取。全过程工程咨询服务企业应努力提升服务能力和水平，通过为工程建设和运行增值的效果体现其自身的市场价值，避免采取降低咨询服务酬金的方式进行市场竞争，禁止采用低于成本价的恶性市场竞争行为。鼓励建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询企业进行奖励。

质量责任

《指导意见》指出，提供全过程工程咨询服务企业的义务和责任。全过程工程咨询服务企业对其咨询成果的数据真实性、有效性和科学性负责，通过勤勉工作履行合同约定的各项义务，承担相应的责任。

建议：第一，详细规定全过程工程咨询业务模式下参与工程建设的各方的责任、义务和咨询业务质量评价标准；第二，全过程工程咨询合同双方在合同文件中明确规定双方各自的义务和责任，包括与原有五方责任主体之间的关系和责任边界；第三，由于自身失误对项目造成损失的，全过程工程咨询服务方需要按照造成损失的费用比例（在合同中约定），而非仅在收费额度范围内来承担相应的赔偿责任；第四，建立健全由工程质量责任险和工程咨询职业责任险组成的工程保险机制，为工程咨询企业、其他工程建设主体方以及工程咨询执业人员依法合规、保质保量履职分担风险。

财税制度

建议：对于全过程工程咨询业务依法分包部分，明确“税赋不重复”的管理原则；为保护各方税收利益，建议跨地区承揽全过程工程咨询业务的，项目所在地和服务商注册地分享全过程工程咨询业务产生的税收利益。

为鼓励和引导工程咨询企业积极拓展全过程工程咨询业务，应切实减轻工程咨询企业负担。建议住房城乡建设主管部门和财政主管部门共同研究、评估将全过程工程咨询项目列入综合备案类减免税项目的可能性，从行政事业性收费、经营服务性收费、企业用能成本、工程建设领域保证金等方面出台指导意见，帮助企业降低经营成本，最终提高企业竞争力。

标准体系建设

目前，住建部正在组织编制《全过程工程咨询服务技术标准》。

建议：进一步梳理现行的工程建设标准体系，最大限度地消除现有标准体系中交叉、矛盾等现象，科学构建满足全过程工程咨询服务需求的技术标准体系和管理标准体系，包括市场准入、项目委托方式、管理模式、收费方式、质量安全、职业健康安全和环境管理、咨询服务质量认定标准等，为市场各主体组织实施全过程工程咨询提供支持。政府还应鼓励行业协会，组织制定相关的团体标准，供市场自愿选用；政府应倡导工程咨询企业根据自身基本情况和业务实施需要，编制并应用全过程工程咨询的企业标准。

推动发展工程质量保险

建议：建立健全由工程质量责任险和工程咨询职业责任险组成的工程保险机制，为工程咨询企业、其他工程建设主体方以及工程咨询执业人员依法合规、保质保量履职分担风险。

诚信体系建设

建议：充分发挥“四库一平台”的作用，搭建全国联网的建筑市场监管和从业企业企业、个人的诚信体系平台；充分发挥协会、商会熟悉行业、贴近企业的优势，开展相关行业诚信自律工作。

业务链覆盖不全——拓展业务链条，提高企业核心竞争力

工程咨询企业必须立足于企业传统优势业务，放弃固守原有阵地的思维，以创业、创新的激情，积极主动地向工程建设过程的未知阶段延伸，对“短板”咨询产品加大投入，提升能力，拓展自身的业务链条，锤炼每个节点的面状业务的运作水平，提升企业面向工程建设全过程的资源整合能力和集约化管理能力。

组织框架有待进一步调整——科学规划和调整企业组织架构，适应全过程工程咨询需求

工程咨询企业应根据全过程工程咨询业务的内涵和组织实施要求，全面分析其对企业组织架构的新要求，对企业原有的组织架构进行科学规划和调整，构建满足全过程工程咨询业务组织实施需求的企业组织架构体系。

管理体系亟待重构——全面重构项目管理体系，实现高效管理

工程咨询企业应根据全过程工程咨询业务的技术咨询、管理咨询的风险需求，综合应用包括BIM技术在内的前沿信息化技术全面重构企业的项目管理体系，积极应用先进、适用的项目管理软件，建立与工程全过程管理相适应的信息网络平台，完善相关数据库，提高数据统计、分析和管理水平。

企业标准尚存空白——建立健全企业标准体系

对于全过程工程咨询业务而言，企业应在对其内涵、运作机理、管理要求等进行研究和探索的基础上，结合企业的实际和未来发展需求，制定相应的企业标准，以指导、规范企业培育发展全过程工程咨询服务能力的行为，提高企业的核心竞争力。

企业权责与个人权责失衡—— 科学平衡企业权责与个人权责

目前，“企业资质为主、个人注册执业资格为辅”的双轨制模式已造成工程建设领域普遍存在企业权责与个人权责失衡的问题。

工程咨询企业是轻资产的市场主体，企业的价值就是以人为载体的技术水平和管理能力，所以，工程咨询企业应有与员工特别是技术、管理骨干人员建立利益共同体、命运共同体的理念，为在企业权责和个人权责之间找到平衡点创造有利条件。只有解决了企业权责与个人权责失衡的问题，企业骨干员工才能够在全过程咨询业务实施中面对大规模的建设项目、复杂的协调关系、繁杂的技术与管理业务、多重风险等情况时，以企业的利益为重，组织实施好全过程工程咨询项目。

人才队伍建设存在短板——多措并举加强人才队伍建设

一方面，企业可以适当引进具备全过程工程咨询能力的高端人才，带来国际工程公司的成熟经验；另一方面，企业应充分挖掘内部资源，选拔各板块专业人员组建全过程工程咨询服务团队，在全过程工程咨询实践项目中锻炼和培养人才，为专业技术人才向复合型人才转型建立有效的成才通道。

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）不仅倡导培育全过程工程咨询，还对行业协会提出了要求：充分发挥协会商会熟悉行业、贴近企业的优势，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，发挥好规范行业秩序、建立从业人员行为准则、促进企业诚信经营等方面的自律作用。

除上述三方面，开展全过程工程咨询还需要重点关注以下几个问题：

问题一：全过程工程咨询的业务范围是否包含工程设计？

试点情况：目前，除浙江、广西关于全过程工程咨询的业务范围未明确包含工程设计之外，其余省份均明确规定全过程工程咨询业务涵盖设计业务。

《指导意见》：明确将设计列入到全咨业务范围内。

建议：工程设计在工程咨询中起着主导作用，它引导了其他工程咨询业务的进行，因此，全过程工程咨询业务的范围应必然包含工程设计。全咨方的工程设计业务可以包含完整的方案设计、初步设计和施工图设计，也可以在工程定义清晰的初步设计阶段完成后，将后面的施工图设计划归到工程承包的范围内，由总承包单位来完成，全咨企业开展设计管理，这种情况主要适用于房建领域。

问题二：全过程工程咨询单位需要具备几项资质

试点情况：各地方关于承接全过程工程咨询业务的资质要求不完全统一，通常要求具备勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、工程咨询等一项或多项资质。

《指导意见》：无明确规定。

建议：建议采取“1+N”（N≥1）的资质模式，即设计资质+一项或多项其他资质。

问题三：全过程工程咨询单位是否可以依法分包及相应法律责任

试点情况：目前，明确允许分包的有：福建、广东、广西和江苏。湖南则是鼓励建设单位根据项目情况自行决定，其他省份未明确规定。

《指导意见》：“工程咨询企业应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，将约定的部分咨询业务择优转委托给具有相应资质或能力的企业，工程咨询企业应对转委托企业的委托业务承担连带责任。 ”

建议：全过程工程咨询方需自行完成核心部分的咨询业务，自行完成全过程工程咨询服务合同范围内的工程勘察、设计、监理、造价咨询等咨询业务时需以具有相应资质为前提条件，非核心部分的技术咨询业务可根据需要并经建设方同意后分包给具有相应资质且满足项目要求的咨询单位。分包方对全咨方就分包部分负责，全咨方对全咨合同范围内的全部业务向建设方负责。

问题四：全过程工程咨询是否允许联合体投标

试点情况：目前，明确允许联合体投标的有：福建、四川、广西和江苏。需要注意的是，四川和广西仅指出了由两家企业组成的联合体，并未明确允许由3家及以上企业组成的联合体，而江苏、福建未对组成联合体企业的数量作出规定。其他省份未见明确规定。

《指导意见》：允许联合体承接业务，未做联合体组成企业数量规定。

建议：以联合体的模式开展相关咨询工作，是为了实现不同企业之间的资源整合和优势互补、经验互鉴，提高竞争能力和服务水平，以保证服务质量和效果。然而，在我国现行的多种企业体制并存的情况下，联合体企业的体制机制、管理模式、组织架构、价值追求等存在差异，企业之间的资源整合会存在各种障碍，影响联合体合力的发挥。因此建议业务培育阶段可适当采用联合体方式，但要重点鼓励集团性企业各子公司之间、子母公司之间的联合方式，同时鼓励有实力的企业实现兼并重组，打通独立开展全咨业务的各条血脉。

问题五：依法必须招标的项目，全过程工程咨询所涉及各咨询业务是否都必须招标发包

试点情况：

四川省规定：对于必须招标的项目，只需对勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其他咨询服务可直接委托同一单位；而不需要依法招标的项目，可以直接委托实行全过程工程咨询服务。

湖南省规定：对于已经公开招标委托单项工程咨询服务的项目，在具备条件的情况下，可以补充合同形式将其他工程咨询服务委托给同一企业，开展全过程工程咨询工作。

上海市规定：具有相应工程监理资质的单位，依法通过招标方式取得工程项目管理服务（至少包含施工阶段项目管理服务）的，经建设单位同意，可在其资质许可范围内承接同一工程的监理工作。

江苏省规定：采用建筑师负责制的工程项目，监理、招标代理、造价咨询等技术服务可不另行招标。

《指导意见》：建设单位在项目筹划阶段选择具有相应工程勘察、设计或监理资质的企业开展全过程工程咨询服务，可不再另行委托勘察、设计或监理。

 建议：一次性招标，即全咨业务项下的各项业务，包括勘察、监理、招标代理、造价咨询等在全咨招标后，都无需再另行招标。

问题六：承接全过程工程咨询业务的企业能否承担同一项目的施工、材料设备供应业务

试点情况：各试点省市都以不同措辞予以否定和禁止。

《指导意见》：同一项目的工程咨询企业不得与工程总承包企业、施工企业具有利益关系。

 建议：除了工程总承包企业、施工企业，全咨方还不得与材料、设备供应商有利益关系。

全过程工程咨询、代建制、管监一体化、工程总承包4个概念均不相同，前3个（全咨、代建制和管监一体化）可归为一类，其合同标的是咨询服务，最后一个（工程总承包）的合同标的是工程实体。

业务内容：虽然出发点不尽相同，但全咨、代建制和管监一体化，都试图要由一家来有机整合工程建设全过程，以实现工程项目效益的最大化。但是代建制和管监一体化都只试图单纯走管理路线来串联建设全过程的各项工作。工程建设和其他经济活动相比，具有技术含量高、组织过程复杂的特点，因此单纯从管理角度来把控是不够的，而应该是技术+管理。

业务阶段：要打破阶段和业务碎片化的影响，需要从投资决策阶段起，开展贯穿全过程的咨询。

身份定位：相比代建制的代理人模式，全咨的咨询顾问模式，提供了相对更合理的制约关系，咨询方对咨询成果对建设方负责，建设方自行或聘请第三方审查咨询方的咨询成果，并在起咨询成果基础上做出决策，并对自己的决策负责。分工明晰，责权明确，更有利于实现项目效益最大化。（图1）

图1  几个概念的比较

咨询企业

背景：新的《工程咨询行业管理办法》已于去年底开始实施。该办法将工程咨询行业的行政审批环节取消，从资质审批管理转变为资信评价管理。

建议：咨询企业的专长仅在前期阶段，建议和设计企业、监理企业等进行兼并重组，或形成联合体，发展覆盖全阶段全内容的全过程工程咨询业务，或者丰富其现有咨询业务内容，为业主提供包括规划咨询、投资机会研究、项目可行性研究、项目申请报告、资金申请报告、环境影响评价、经济评价、社会评价、PPP项目实施方案、投融资咨询、报审报建代理等全部内容在内的完整的前期阶段的技术+管理咨询业务。

设计企业

建议：

1.发挥其现有技术优势，弥补其在全业务链条上的技术短板，包括规划咨询、人员培训、运维技术咨询、延续更新咨询、编写后评价自评报告或配合后评估等等，以打造全阶段的技术咨询能力。

2.发挥其在长期实践中积累的丰富的工程总承包经验，完善其包括在投融资咨询、施工监理、运营准备咨询、人员培训、 运维管理咨询等方面的管理咨询能力。

3.在全过程工程咨询+工程总承包的业务模式下面临两项业务的权衡问题，也是当前很多设计企业的困惑。建议针对其自身的特点来予以决策。对于已经有丰富工程总承包经验的企业，可以考虑配置相对灵活的组织机构形式，以根据项目的实际特点和需求来灵活应对。对于工程总承包业务实践尚浅且风险承受能力较弱的企业，可以专攻全过程工程咨询，做精技术，发展管理，以适应全咨业务的各种需求。

4.在民用建筑工程中充分发挥建筑师主导作用，推进建筑师负责制。推进民用建筑工程全寿命周期设计咨询管理服务，包括：参与规划、提出策划、完成设计、监督施工、指导运维、更新改造、辅助拆除。

监理企业

建议：

1.形成以主要从事施工现场监理服务的企业为主体，以提供全过程工程咨询服务的综合性企业为骨干，培育一批智力密集型、技术复合型、管理集约型的大型工程建设咨询服务企业。

2.拓展服务主体范围，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务。

3.对于选择具有相应工程监理资质的企业开展全过程工程咨询服务的工程，可不再另行委托监理。

4.适应发挥建筑师主导作用的改革要求，结合有条件的建设项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式，试点由建筑师委托工程监理实施驻场质量技术监督。

5.健全完善注册监理工程师签章制度，强化注册监理工程师执业责任落实。

造价企业

建议：

1.工程造价师是工程造价管理的管理者，为适应建设项目全过程工程造价管理的需要，造价师须掌握和了解全国各地区的造价资料以及发展趋势，要掌握现代化管理和方法经验，学习国外的先进管理经验，参与工程造价管理活动，总结经验，收集造价资料数据，分析造价变化因素，把握造价的真实和合理性，便自身的管理素质向更高层次发展。

2.发挥自身特点，专攻全过程造价咨询，服务阶段可以涵盖决策、准备和实施阶段，并且可以吸纳技术经济专业和财经专业团队，同时为业主提供包括技术经济分析、投融资咨询等在内的相关咨询业务。

3.与设计、监理等企业进行兼并重组，或形成联合体，发展覆盖全阶段、全内容的全过程工程咨询业务。

招标代理企业

背景：《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》删除了《招标投标法》第十四条第一款有关招标代理机构资格认定的规定。仅存的两个招标代理资质，即工程建设项目招标代理和中央投资项目招标代理资质被取消。

建议：在资质取消的背景下，招标代理企业需发挥其在招投标环节的管理优势，同时积极吸纳工程经济、技术经济和财经等专业团队，为业主提供包括造价、技术经济分析、投融资咨询等在内的相关咨询业务。

未来2年内，有利于培育发展全过程工程咨询的政策环境基本建立，工程咨询企业不再将相关政策的变化作为关注重点，而是更多地关注自身咨询服务能力的提升；《发展全过程工程咨询指导意见》即将出台，准入、委托方式、取费、监管机制等都可在从中找到答案；《合同示范文本》也将于今年推出；《全过程工程咨询技术标准》的编制工作即将启动，并计划于年内完成；建筑师负责制（是全咨在建筑领域的表现形式）的实践不断深化。

未来3年-5年内，在对试点成果进行全面、科学的总结后，经大力推广应用，全过程工程咨询业务成为行业备受推崇的业务模式之一。全过程工程咨询的质量效益进一步提升。

未来10年内，以工业设计院和工程公司为主的一批大型骨干勘察设计企业在全过程工程咨询方面具备国际竞争力，借“一带一路”战略的深入实施以及践行“走出去”战略，参与国际竞争，展示中国工程咨询的实力和品牌形象，并取得非常好的经济效益和社会效益。

在我国，全过程工程咨询模式的发展还需要不断发展完善，实施的关键在于3个方面：第一，市场是否有需求；第二，国家的政策指引和导向；第三，企业自身的能力和水平。随着国家和地方已陆续出台关于推动全过程工程咨询的相关政策和制度并在全国开展试点，也标志着这一国际上成熟的建设模式已在中国落地生根。

新的时代背景，新的业务模式，带给我们新的机遇和挑战。在政策环境日趋完善的当下，期待各类咨询企业紧跟政策导向，积极加强自身能力的搭建，把握新机遇、迎接新挑战。中国勘察设计协会也将努力和相关行业协会一同充分发挥桥梁作用，积极为主管部门出谋划策，加强行业宣传，推进标准建设，开展培训交流，助力勘察设计企业乃至整个工程咨询行业，在新的时代背景下创新发展。