8月31日，中共中央政治局召开会议审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。会议指出，黄河是中华民族的母亲河，要把黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，贯彻新发展理念，遵循自然规律和客观规律，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，改善黄河流域生态环境，优化水资源配置，促进全流域高质量发展，改善人民群众生活，保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。习近平总书记2019年9月18日在郑州主持座谈会并发表重要讲话，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，也为新时代加强江河保护和治理指明了方向，提供了根本遵循。中共中央政治局会议审议《纲要》时也将“让黄河成为造福人民的幸福河”作为新时期黄河治理保护的目标。那么，如何深刻领会幸福河的内涵要义呢？幸福河内涵包括河流健康和人民幸福两个方面。幸福河就是在维持河流自身健康的基础上，为流域人民持续提供优质生态环境和社会服务，提高人民的安全感、获得感、幸福感，支撑流域经济社会高质量发展的河流。因此，幸福河是一条安澜的河、健康的河、惠民的河、宜居的河、文化的河。对黄河而言，确保“大堤不决口、河道不断流、水质不超标、河床不抬高”是幸福河的基本前提。达到“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化”是幸福河的内在要求和基本标志。要通过全面保护和系统治理，兴利除害，让河流的自然生命生生不息，实现人民群众洪水无忧、饮水放心、用水便捷、亲水宜居、人水和谐，满足人民群众对水资源水生态水环境的需求，实现河流健康、人民幸福。黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一，历史上曾“三年两决口、百年一改道”。长期以来，中华民族始终在同黄河水旱灾害做斗争，但受生产力水平和社会制度制约，黄河屡治屡决的局面始终没有根本改观，沿黄人民过上安宁幸福生活的夙愿一直难以实现。中华人民共和国成立后，为确保黄河安澜，1952年毛泽东同志在视察黄河时发出“要把黄河的事情办好”的伟大号召，表明党和国家把这项工作作为治国兴邦的大事来抓。在这一伟大号召指引和党中央的坚强领导下，沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了连续70多年伏秋大汛堤防不决口的辉煌成就。党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。2019年，习近平总书记发出的“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，充分彰显了新时期我国的制度自信，在中华民族治理黄河的历史上书写了新的篇章，树立了世界“大江大河治理标杆”的信心和决心。
中共中央政治局会议审议《纲要》时也要求着眼长远减少黄河水旱灾害，加强科学研究，完善防灾减灾体系，提高应对各类灾害能力。黄河下游是举世闻名的“地上悬河”，洪水灾害历来为世人所瞩目，历史上被称为中国之忧患。据不完全统计，从公元前602年（周定王五年）至1938年的2540年间，下游决口泛滥的年份有543年，决口达1590余次，大的改道26次，大的迁徙5次。洪水泥沙灾害波及范围西起孟津，北抵天津，南达江淮，遍及河南、河北、山东、安徽和江苏5省的黄淮海平原，纵横25万平方千米，给国家和人民带来了深重的灾难。黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在，尽管黄河多年没出大的问题，但当前黄河水沙关系仍不协调，“上拦”工程不健全、“下排”工程不完善、“分滞”洪区运用受影响，滩区一百多万人生活在洪水威胁中。按照“两个坚持，三个转变”防灾减灾救灾新理念，统筹人与水、防洪与水资源利用及水生态保护的关系，以黄河干流和主要支流防洪体系建设为重点，紧盯超标准洪水和山洪灾害，通过消隐患、补短板、强弱项、促提升。构建河道畅通、安全稳固、保障有力的防洪减灾体系，确保大堤不决口、河床不抬高，保障黄河长治久安。一是完善黄河水沙调控工程体系。开工建设古贤水利枢纽工程，增强小浪底水库调水调沙后续动力，延长小浪底水库拦沙年限，减轻中下游河道淤积，提高径流调控能力，改善中游地区供水条件，提升生态环境质量，实现“1+1>2”的效果；建设黑山峡河段工程，恢复宁蒙河段主槽行洪排沙能力，遏制新悬河发育态势；建设碛口水利枢纽工程，完善水沙调控工程体系，减少进入古贤、三门峡和小浪底的入库泥沙，延长古贤、小浪底拦沙年限，减轻中下游河道淤积。二是加强下游防洪工程体系建设。推进下游河道和滩区综合提升治理，基本控制游荡性河段河势，完善“上拦下排、两岸分滞”的流域综合性防洪减灾工程体系。按照“宽河固堤、稳定主槽、因滩施策、综合治理”的思路，破解防洪保安和滩区高质量发展之间的矛盾。三是补齐中游防洪短板。实施禹潼河段和潼三河段塌岸与防洪治理，减少塌滩、塌岸损失。尽快建设中游骨干工程进行水库拦沙和调水调沙，冲刷降低潼关高程。四是完善上游防洪工程体系。建设黑山峡河段工程，控制凌汛期下泄流量，从根本上解决内蒙古河段河道淤积和防洪（防凌）问题；加强干支流河道治理，实施青海、甘肃和四川黄河干流河段防护工程，统筹推进宁夏和内蒙古河段堤防建设、河道整治、滩区治理等。五是提高城市防洪减灾能力，加强防护薄弱环节建设。开展城市防洪减灾能力提升工程建设和中小河流治理，在保证防洪安全的前提下，治河与生态保护并举，打造“河畅、水清、岸绿、景美”的宜居环境；持续推进病险水库（水闸）除险加固和山洪灾害防治。习近平总书记指出，水资源短缺是黄河流域最突出的矛盾，要求把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水而定、量水而行，推进水资源节约集约利用。中共中央政治局会议审议《纲要》时也要求“要大力推进黄河水资源集约节约利用，把水资源作为最大的刚性约束，以节约用水扩大发展空间”。黄河以占全国2%的水资源量，承载了全国12%的人口、15%的耕地和14%的经济总量，现状水资源开发利用率超过80%，水资源开发利用长期超过承载能力。把水资源作为最大的刚性约束，首先就要理解什么是刚性约束，可用水量是“刚”，用水定额也是“刚”，是不能突破的红线约束。把水资源作为最大的刚性约束，主要包括两个方面的内容：一要在坚持生态优先的前提下，弄清楚各地可用水量，确定各地区地表水、地下水、外调水和非常规水源可供水量，把可供水量作为最大的刚性约束，控制用水总量；二要建立覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业的务实管用的用水定额标准体系，强化用水定额监督管理，不符合国家和省（区）用水定额标准的项目一律不予审批，推进全面节水和控水。一是实施全面节水控水行动，抑制不合理用水需求。围绕农业、工业和城镇等重点领域，全面实施农业节水增效、工业节水减排、推进城镇节水降损等，充分挖掘各行业取、输、用、排水等各环节的节水潜力，全面推进水资源高效利用。以水定产，推动高耗水行业节水增效，建设黑山峡、古贤、碛口等水风光储能多能互补的清洁能源基地，替代化石能源，实现清洁发展。二是合理分水，优化水资源配置格局。坚持“生态优先、总量控制、空间均衡、高效利用”的原则，建设古贤、引黄济宁、陕甘宁革命老区供水等一批重点水源工程，协调河道内外、上中下游的用水关系，统筹地表水与地下水、天然水与非常规水、当地水与外调水，优化水资源配置格局，提高用水效率和效益，保障供水安全。三是管住用水，抑制不合理用水需求。在需求侧强化水资源刚性约束，抑制不合理用水需求，在供给侧加强科学配置和有效管理，促进“空间均衡”。通过法律、行政、工程和经济等多种手段，实施深度控水行动，控制用水总量和用水强度，完善全过程用水监管体系，管住用水。四是科学调水，提高水资源承载能力。按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，深入论证调水工程及其调水影响，综合考虑轻重缓急、技术经济可行性、调水综合效益等因素，尽快决策、开工建设南水北调西线等一批标志性重大调水工程，从根本上缓解黄河水资源总量不足的问题。习近平总书记指出黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异，坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。中共中央政治局会议审议《纲要》时也要求“遵循自然规律和客观规律，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，改善黄河流域生态环境”。黄河流域是我国生态脆弱区分布广、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域之一，流域大部分位于我国中度脆弱、重度脆弱、极度脆弱区。黄土高原水土流失量大面广，水土流失率比全国平均水平高9个百分点，仍有24万多平方千米水土流失面积和4.67万多平方千米耕地面积需治理。梯田、淤地坝等建设标准普遍偏低，病险率高，60%以上植被覆盖度林草面积占比不足1/3，亟待提质增效。要坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，宜水则水、宜山则山，持续改善生态环境。一是构建以河源区、黄土高原区、河口区为重点，黄河干支流为主线的“三区一廊道”生态保护格局。河流源头区加强水源涵养功能保护，以自然修复为主，对受损的重要区域进行适度人工干预和修复；黄土高原区推进水土流失综合治理；河口区加强生态保护与修复，把水资源作为最大的刚性约束，加强用水监管，实现“还水于河”。统筹考虑防洪安全、生态安全，优化水利规划与湿地保护布局，实施河流生态廊道功能提升。二是突出抓好水土保持。坚持山水林田湖草沙系统治理，宜林则林、宜草则草，综合防治水土流失。开展重要黄河及主要支流源区水土流失预防，以维护和增强水土保持功能为原则，从源头上有效控制水土流失，充分发挥生态自然修复作用，多措并举，形成综合预防保护体系，扩大林草植被覆盖。推进黄土高原水土流失综合治理，因地制宜、分类施策、标本兼治，以小流域为单元，合理配置工程、林草、耕作等措施，梁峁坡沟兼治，形成综合治理体系，维护和增强区域水土保持功能。以陇东董志塬、晋西太德塬、陕北洛川塬、关中渭北台塬等塬区为重点，实施黄土高原“固沟保塬”项目。在沟壑发育活跃、重力侵蚀严重、水土流失剧烈的黄土丘陵沟壑区和黄土高原沟壑区，大力建设高标准淤地坝，加强对淤地坝建设的规范指导，推广应用新标准、新技术、新工艺，建设一批新型免管护的淤地坝。在适宜区域推进旱作梯田建设，抓好植被建设与保护，开展国家级水土保持综合防治示范区建设。三是采取“拦、调、排、放、挖、用”综合处理泥沙，维持河道中水河槽行洪输沙能力，确保河床不抬高。要完善水沙调控体系，以增强调水调沙后续动力为抓手，尽早开工建设古贤水利枢纽工程，建设黑山峡、碛口等水利枢纽，发挥防洪减淤、水沙调节等功能，延长小浪底拦沙运用年限，减轻下游河道淤积，降低潼关高程。优化并创新现状水库调度运用方式，加强黄河干支流水库群联合调度，科学开展调水调沙，探索水库排沙及河道高效输沙新模式。持续开展黄河水沙动态观测，围绕流域产输沙机制、水沙关系变化及影响、水沙关系调节等重大问题开展科学研究，创新水沙关系协调度、水沙调控运行机制等关键技术问题。建立以流域管理为主、区域协同、部门联动的水沙调控运行管理机制，实施黄河水库群防洪、防凌、减淤、供水、发电、生态等统一调度，进一步提高水沙调控能力。创新泥沙综合处理技术，结合滩区和库区治理实施河道疏浚工程，探索泥沙资源综合利用新模式，合理开发利用河道砂石资源，建立泥沙资源利用的长效运行机制。习近平总书记提出沿黄河各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。中共中央政治局会议审议《纲要》时也要求“要采取有效举措推动黄河流域高质量发展，加快新旧动能转换，建设特色优势现代产业体系，优化城市发展格局，推进乡村振兴”。高质量发展在十九大首次提出，不是单纯地追求经济发展的高速度，而是要追求效率更高、供给更有效、结构更高端、更绿色可持续以及更和谐的增长。高质量发展是高效率增长，指通过技术创新和制度创新，以较少的投入获得最大的收益。高质量发展是有效供给性增长，指降低整个社会的杠杆率，实现有效供给，保持经济运行过程中供求关系的平衡。高质量发展是中高端结构增长，中高端结构的支柱型产业主要有：战略性新兴产业（新能源、新材料、生命生物工程、信息技术等）、服务业、现代制造业（航天器制造与航空器制造、高铁装备制造等）。高质量发展是绿色增长，强调节能环保，是不以破坏自然生态环境为代价的增长。高质量发展是可持续增长，要考虑各种经济资源及社会资源的承受能力，遵守客观规律，量力而行。高质量发展是和谐增长，要求在经济增长中每个社会阶层的福祉都能随着增长而增长。黄河流域产业结构失衡，普遍存在二产过重、三产过轻、“倚能倚重”等问题，新旧动能转换步伐迟滞，经济增长动力不足，黄河上中游7省（区）是发展不充分的地区，传统产业转型升级步伐滞后，内生动力不足，流域整体发展水平不高。水资源是重要的战略要素和经济要素，水资源短缺严重制约了黄河流域生态保护和高质量发展进程。近期实施深度节水控水行动，倒逼产业结构升级转型，实施“两高一优战略”（发展高质量一产、优质二产、高比例三产），优化产业结构和空间布局，促进人口经济社会与水资源均衡，推动黄河流域经济向高端发展。坚持以水定地，在南水北调西线工程生效以前，合理控制灌溉规模，因地制宜发展旱作农业，对于内蒙古、宁夏，严格控制灌溉面积增长，优化种植结构，宁夏引黄灌区适度压减水稻种植面积；汾渭地下水超采灌区，实施轮作休耕，退灌减灌。坚持以水定城、以水定人，合理确定城市、产业、土地、人口等发展规模，严格控制在水资源承载能力范围内。坚持以水定产，结合地区和城市特点，发展具有比较优势的产业，大力发展第三产业，严格控制高耗水新建、改建、扩建项目，能源产业要优化产业结构，控制发展规模，引导工业企业向工业园区集聚。远期实施南水北调西线工程调水，从根本上扭转黄河流域严重缺水的局面，支撑流域高质量发展。习近平总书记提出黄河文化是中华民族的根和魂，要推进黄河文化遗产的系统保护，要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。中共中央政治局会议审议《纲要》时也要求“要大力保护和弘扬黄河文化，延续历史文脉，挖掘时代价值，坚定文化自信”。黄河是中华民族的母亲河。黄河文化是中华文明的核心和主干，是中华民族的根与魂，是中华民族坚定文化自信的重要根基。黄河文化的最大特点是连续性，在世界四大“河流文明”中，只有黄河文明不曾断流。在中华文明的5000多年历史中，有3000多年都以黄河流域为中心。按照总书记重要讲话关于保护传承弘扬黄河文化的要求，做细做实黄河文化保护传承弘扬有关工作。一是推进黄河文化遗产的保护。实施黄河文化遗产普查工程，对黄河文化遗产进行系统全面普查，完善文化遗产分级分类名录和档案，建设文化遗产大数据库，实现文化遗产普查、登记和查询的数字化、信息化。提升物质文化遗产保护水平，实施一批古遗址、古基葬、古建筑和典型线性文化遗产、工业遗产、革命遗址的保护维修工程。加大非物质文化遗产保护力度，通过建立和完善黄河非物质文化传承制度、法规，明确传承单位和个人的权利、义务，并采取命名、授予称号、表彰、资助、扶持等方式，鼓励传承单位和个人依法开展传承活动，综合运用现代信息和传媒技术手段，促进黄河非物质文化遗产的保护。二是深入传承黄河文化。延续历史文脉、坚定文化自信，深入传承中华优秀传统文化、革命文化，融入社会主义先进文化，在实践中实现黄河文化薪火相传，让黄河文化生生不息，成为造福人民群众的精神力量。打造中华文明重要地标，建设国家黄河文化公园，构建黄河文化标志体系。创建全国黄河文化教育基地，整合黄河沿线博物馆资源、重要革命文物旧址，建立国家爱国主义教育及黄河文化教育示范基地，打造黄河文化重要惠民工程、传承阵地、交流平台。三是讲好黄河故事，弘扬黄河文化。创新黄河文化传播途径，形成全时空、全要素、全业态、全窗口、全民化、全媒介的宣传格局，传播好黄河声音。创新文化传播方式，借助动漫、游戏、VR等群众喜闻乐见的艺术形式和高科技手段，力推黄河水文化积极融入文创产业。建立黄河文化数字博物馆网络平台，构建以文化遗产标志为导向的黄河文化遗产价值传播体系，让黄河文化深入人心。推动文化旅游深度融合，摸清流域文化旅游资源，深入挖掘黄河文化内涵，打造既有民族文化底蕴又富有时代精神的旅游产品，大力发展红色旅游、乡村旅游，提升基础设施和配套服务。（本文作者系黄河设计院董事长 黄河流域生态保护和高质量发展工程技术中心主任）