我国城市基础设施投融资模式的梳理与思考

发布日期：2024-04-07 浏览量：115

引言：城市基础设施是确保城市顺畅运作和持续健康发展的基石，对于推进以人为本的城镇化进程至关重要。近年来，我国城市基础设施投资迅猛增长，显著提升了供给能力和水平。然而，也需看到，城市基础设施领域仍面临诸多挑战，包括体系化不足、运行效率与效益待提升，以及安全韧性亟待加强等问题。为应对巨大的投融资需求，必须积极探索和优化投融资模式，实现资金的多元化筹集，以推动城市基础设施建设的持续进步。

近年来，国家陆续颁布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《关于加强城市基础设施建设的意见》、《“十四五”新型城镇化实施方案》、《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等文件，这些政策文件不断释放出加快城市基础设施建设的强烈信号，为项目建设提供了有力支持。

城市基础设施项目按照经营属性可分为纯公益性项目、有一定收益的公益性项目和纯市场化的经营性项目三类，不同类型项目的收费机制、经营收入对投资成本的覆盖程度等存在差异，适用不同的投融资模式。

纯公益性项目是指缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目，如市政道路、城市桥梁隧道、人防消防设施等。该类项目由于没有收益来源，无法通过市场化方式运作，因此通常由政府作为投资主体，采用财政直接投资或政府付费方式实施，极大程度上依赖政府财政支付能力。

该类项目自身有收益，一部分项目收益较高，能够偿还建设费用且有一定盈余，如城市燃气、电力、污水处理等。另一部分项目收益不足以偿还建设费用，需要政府给予一定的可行性缺口补贴和税收优惠政策维持正常运作，如城市轨道交通、铁路站场、综合管廊等。该类型项目通常采用发行地方政府专项债、特许经营等方式筹资建设。

纯市场化的经营性项目是指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本，不需要政府补贴的项目，如高端养老设施、盈利性民办幼儿园、托育服务、公共停车场等商业化项目。该类项目市场化程度高，主要由投资人以自有资金出资建设，政府平台公司也可通过参股项目公司形式，共同开发建设并获得分红收益。

发行地方政府专项债适用于有一定收益的公益性项目，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入作为还本付息来源，政府职能部门和国有企业均可以作为专项债资金的承接主体。该融资方式具有项目审批运作规范、融资效率高、资金体量大、融资成本低、可作为部分领域重大项目资本金，撬动社会资本参与等优势。但受政策影响，目前各地区专项债额度有限，且审计控制趋于严格。

2024年专项债资金投向领域上，总体仍保持十一大领域不变，即交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、特殊重大项目。专项债用作资本金领域也发生细微变化，已扩大至十六个领域，包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施、供气、供热、保障性住房。此外，为控制债务风险、避免债务风险进一步积聚，高风险省份专项债资金原则上支持在建重大项目，新建项目则必须是符合条件的重大项目。

2024年3月5日的政府工作报告指出，2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元，用于保障重点领域建设，发挥政府投资的带动作用。

在运用专项债模式时需强调三点注意事项。一是专项债必须用于有一定收益的公益性项目，避免将资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作的资本项目。二是要求项目自身收益较好，能够实现资金自平衡，在项目前期谋划需进行充分论证，做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配，确保项目的现金流收入能够完全覆盖专项债券还本付息。三是在获得专项债额度后，要做到“早发行、早使用”，并在确保工程质量的前提下，加快专项债支出进度，尽快形成实物工作量，避免资金闲置。

根据发改委最新发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》，基础设施和公用事业特许经营模式是指政府采用公开竞争方式选择特许经营者，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或服务。

基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。有关管理规定参照《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（简称《新机制》）要求执行。

政府和社会资本合作应根据项目实际情况，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式，特许经营模式审批实施流程如下。

BOT（即“建设-经营-移交”）模式是典型的特许经营模式。政府就某个基础设施项目与私人部门的项目公司签订特许权协议，授予该项目公司特许经营权，并由该项目公司负责项目的投资、融资、建设、经营和维护，项目建设本息通过特许期限内的使用者付费收入进行偿还。特许期满，签约方项目公司将该项目无偿移交给政府部门。

在实操过程中应注意以下四点：一是特许经营模式应当聚焦于使用者付费项目，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件。二是交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动均可采用特许经营模式。三是特许经营项目最长一般不超过40年。四是鼓励民营企业以独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%，具体要求详见《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。

投资人+EPC模式实施流程

该模式合规性体现在社会资本方的角色发生变化，不再是施工单位而是投资人，要承担支出责任，从而将政府投资项目转化为企业投资项目，规避了《政府投资条例》关于“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的情形，能够防范政府隐性债务风险，推进项目依法合规实施。

“投资人+EPC”模式适用范围广泛，涵盖环境综合治理、城镇化建设、市政基础设施建设、城中村改造、文旅综合体、土地整治、乡村振兴、轨道交通等领域。该模式不受政府平台公司出资量限制，能够更好发挥政府资金撬动作用，吸引社会资本投资参与项目建设。此外，该模式通过引入EPC总包公司，能够提供项目投资、规划设计、施工、运营全流程服务，有利于项目顺利落地。

城市合伙人模式运行流程

城市合伙人模式适用于片区综合开发、城市更新、城中村改造等类型项目。不同于“投资人+EPC”模式，该模式更强调项目产业导入与运营属性，项目回报来源于片区内产业运营收益。此外，城市合伙人模式更注重社会投资者的资金实力、项目谋划能力、规划设计能力、投资运营能力、招商引资能力，通常以央企、大型国企、上市龙头地产开发商为主。

国际实践表明，城镇化率达到70%以前仍是城市基础设施投资建设的高峰期。我国城镇化进程仍在稳步推进，根据住房和城乡建设部数据，截至2023年末，我国常住人口城镇化率达到66.16%，距离75%-80%的发达国家城镇化率尚有较大差距。此外，我国城镇化进程正加速迈向城市群与都市圈的发展新阶段，这一过程催生了对交通网络一体化及新型基础设施建设的迫切需求，进而带动了新一轮的城市基础设施投资热潮。

长期以来，由于大规模的基础设施建设及部分非理性的融资策略，地方政府的债务风险积累较多。在防范化解地方债务风险与应对经济下行压力的双重背景下，财政资金对于基础设施的投资支持受到明显制约。一方面，为了降低债务风险，财政资金需要优先用于偿还债务，从而减少了对基础设施投资的支持；另一方面，经济下行导致以土地和税收收入作为主要资金来源的财政收入增长放缓，进一步削弱了财政资金的支撑能力。

受既往快速扩张影响，众多地方融资平台的资产负债率普遍偏高，导致其通过银行贷款、债券发行等传统融资渠道遭遇重重困难。在严格的金融监管政策下，银行对于融资平台的贷款审批更加审慎，而债券市场对于高风险平台的接纳度也在下降。此外，由于平台资产多为公益性质，缺乏稳定的经营性收益来源，导致其资产变现能力较弱且周期较长，进一步削弱了其吸引市场化融资的能力。

由于基础设施投资具有周期长、回报率低等特点，社会资本在参与时面临较大的风险。同时，目前的政策与市场环境尚未形成对社会资本的有效吸引和激励，导致其参与基础设施投资的意愿相对薄弱。近年来，受宏观环境影响，原本作为基建、城建项目投资主力军的国央企在城市基础设施项目的投资决策上也趋于谨慎，并在地方财政实力、债务情况、项目条件等多方面设置了严格的门槛条件以控制投资风险。

一是多渠道拓展资金来源，除申请财政配套资金外，对于符合条件的城建项目，还可通过申请中央预算内资金、中央及地方财政专项资金、特别国债、政府产业投资基金、政策性银行低息贷款、专项债资金、发行绿色债券、利用外资等方式筹措项目建设资金。二是用好存量资产盘活资金，探索利用资产证券化（ABS）、发行基础设施信托投资基金（REITs）等方式盘活政府优质存量资产，为新建城建项目拓展资金筹集渠道。三是构建“横向资源补偿”制度，合理引入EOD、TOD、片区开发等开发模式，建立项目投资收益的自平衡，通过向社会投资人分享项目运营收益的方式来吸引其进行投资开发，以此减少政府财政资金投入。

推动地方融资平台的市场化转型，提高其运营效率和市场竞争力。一是增强资产规模，梳理整合地方政府旗下优质国有资源，通过增资扩股等方式壮大平台公司资产规模，增强平台公司资金实力，提高市场竞争力。二是优化治理结构，选聘投融资、资本运营、产业运营方面的专业人才成立投融资团队，通过引入市场化机制和科学的绩效考核机制，提升人才团队推进项目的积极性和工作效率。三是通过股权合作等方式引入社会资本和产业运营机构，以合资成立项目公司形式共同运作投融资项目，提升平台公司专业能力和技术优势。四是加强与金融机构合作，利用金融机构融资方案设计优势和风险把控优势，提高项目融资能力和资金使用效率。

一是深化产业融合，在了解当地资源禀赋和产业基础之后，通过将城市基础设施项目与相关优势产业项目相结合，并提供增值服务、开发周边商业等方式，提升项目收益来源。二是优化投资环境，通过媒体宣传、项目推介会等方式，向社会展示城市基础设施项目的潜力和收益，通过提供税收减免、租金优惠、简化审批流程等方式，降低社会投资人的投资门槛和风险，吸引更多社会投资人参与。三是适当给予资金或资源支持，考虑到城市基础设施项目普遍存在公益性项目多、投资金额大的难题，地方政府在确保不增加政府债务风险的前提下，可以通过引入其他高收益优质项目或资源，为项目提供间接支持。当资金难以平衡时，建议在科学评估后适时调整项目结构，降低无收益的公益性项目的投入比例。

六、结语

城建领域的成就离不开财政资金的长期供能和投融资体制改革的持续探索，也离不开民间资本在项目建设中的关键作用与巨大潜力。展望未来，在政府、市场和社会各界的共同努力下，期待构建一个更加多元化、高效和可持续的城市基础设施投融资体系。