城市更新怎么干?标杆案例拆解与建筑企业破局之路

2025年5月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出要“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”，标志着我国城市更新已从过去单一主体主导的传统模式，正式迈入多元共治的新阶段。

在实践探索中，目前已形成四类各具特色的实施路径：政府主导型、市场主导型、多元合作型和社区自主更新型创新模式。

（一）政府主导型

政府主导型是指以政府为全周期发起者、投资者和责任主体，统筹规划、投资、建设、运营全流程，优先保障社会效益与城市整体利益，以公共利益最大化为根本目标，适用于公益性强、商业回报低、市场参与意愿不足的场景。

典型实施方式包括：一是政府直接投资建设，通过财政资金、专项债券等出资，产权归政府，适用于市政设施、老旧小区基础改造等纯公益性项目。

二是政府平台公司主导，由城投、城发等国企负责全流程运作，资金涵盖平台融资、财政补贴及项目收益，适用于大型片区开发、历史街区保护等。

三是政府授权特许经营，通过招标授予社会资本特许经营权并成立项目公司，期满资产无偿移交，适用于TOD、停车场等有经营性收益的项目。

四是政府购买服务，通过政府采购引入专业机构提供设计、施工、运维等服务，资金全额来自财政，适用于综合整治及后期运营管理。

（二）市场主导型

市场主导型城市更新由开发商、产业运营商、产权人等市场主体主导投资与实施，以资产增值和投资回报为核心目标，通过市场化运作提升存量空间价值；政府仅负责规划引导、政策支持和监督管理，适用于商业价值突出、产权清晰、市场化条件成熟的场景。

典型实施方式包括：一是原产权人自主更新，由产权人自行投资改造、自担风险独享收益，适用于小体量低难度项目，资金为自筹加银行贷款。

二是企业收购改造，通过市场交易收购产权后统一改造运营，适用于城市核心区旧工业区、传统商业区，资金为自有资金加并购、开发贷款。

三是村企合作改造，村集体与企业通过划分复建安置地块和融资地块，实现村民安置与开发平衡，适用于集体建设用地性质的城中村改造，资金为企业投资、银行贷款及融资地块销售收益。

四是租赁运营模式，通过长期租赁获得物业使用权，改造后靠租金差价和运营收益盈利，适用于历史街区、工业遗产等保护性更新，资金为运营商自有资金、流动资金贷款及运营收益。

（三）多元合作型

多元合作型是当前城市更新的一种主流模式，通过政府、市场、社区深度绑定，构建利益共享、风险共担的共建共治体系，破解政府财政压力大、市场公共利益保障不足的双重难题，适用于完整社区、微更新、城中村治理等项目。

典型实施方式包括：一是政企社三方协同模式，明确政府规划配套、企业投资运营、居民监督决策的权责边界，适用于城中村治理、历史街区活化等复杂项目。

二是社区参与式微更新模式，推动居民全程参与决策，实现从“被动接受”到“主动主导”，适用于老旧小区改造、背街小巷整治。

三是城市更新基金模式，采用“母子基金”架构，以政府引导撬动社会资本，解决项目资本金难题，适用于大型片区开发、产业园区转型。

四是社区合伙人模式，通过“以商养公”机制引入专业力量参与“投改管运”全链条，破解老旧小区自我造血难题。

（四）社区自主更新型（创新型）

社区自主更新型是以产权人为核心的创新模式，核心是将决策权与出资权交还居民，政府从“主导者”转为“赋能者”“协调者”，仅提供政策、技术及协调支持，居民全程主导、自主决策更新方案。

该模式适用于建成早、隐患突出、改造意愿强、产权清晰且社区凝聚力好的老旧小区及单位宿舍区。资金采用“居民自筹为主、政府补贴为辅”机制：居民出资用于主体加固等核心工程，政府补贴基础设施与公共配套，可辅以银行专项贷款或社会资本参与配套商业建设。

（一）上海虹口17街坊——三级联动的政府主导型旧改范本

上海虹口区17街坊旧区改造项目采用“政府主导+国企平台+市场运作”的三级联动机制，是政府主导型城市更新模式的典型代表，其运作流程清晰、权责划分明确，实现了公益性改造与市场化运作的有机结合。

项目运作架构：虹口区政府作为项目总负责人，负责政策指导、统筹协调、居民动迁安置等公共事务；三家市属/区属国企——上海虹房集团、上海市地产集团、上海北外滩集团共同持股成立上海弘安里企业发展有限公司，全权负责前期动拆迁、土地平整、基础设施配套等一级开发工作；项目通过上海市土地交易市场和联合产权交易所公开挂牌，引入具备二级开发和商业运营能力的合作企业，入股项目公司承担后续二级开发、商业运营及资产管理，实现专业化运作。

图1：上海虹口区17街坊旧区改造项目运作架构

资金运作模式：项目采用“国企资本金注入+创新银团融资+市场化股权融资”的多元化资金筹措机制。初始资本金由三家国企平台按约定比例共同出资注入项目公司作为启动资金；债务融资方面，项目公司与各银行开展银企战略合作，创新采用“总+子”银团融资模式，获得大规模低成本开发贷款；同时通过公开交易引入合作企业，由合作企业以股权方式注入资金，实现资金回笼；并利用项目前期开发形成的资产价值和未来收益预期，撬动后续融资，实现资金的循环使用。

收益模式分析：项目通过三级收益体系构建完整商业闭环。短期通过高端住宅销售和商业物业租赁获得即时现金流，覆盖开发建设成本；中长期通过持有核心地段的优质商业与办公物业，以精细化运营实现资产增值和长期稳定收益。同时，打造城市更新精品标杆项目，提升参与企业的品牌影响力，为后续获取同类项目奠定基础。

（二）无锡蓝系列园区——多方利益共享的市场化更新样本

无锡蓝系列园区更新项目是纯市场主导型城市更新的标杆案例，采用“政府引导+民企全权运营+多方利益共享”模式，核心特征是政府零财政投入，由民营企业无锡蓝园100%自筹资金完成改造、运营全周期，通过多元化收益组合实现商业可持续。

项目运作架构：项目构建了权责清晰的五方协同体系。政府部门仅承担政策引导与行业监管职能，不参与任何投资和具体运营，提供政策指导、园区资质认定、行政审批绿色通道等软支持；产权方不参与具体改造和运营管理，通过长期出租物业获得稳定基础收益，并根据协议约定分享项目运营的超额利润分成；运营方无锡蓝园全权负责从前期市场调研、策划定位、设计、建设到招商、运营、资产管理等全链条工作，拥有项目完整的运营管理权和收益分配主导权；“蓝191”企业服务平台提供投融资孵化、工商财税、政策申报、人才服务等专业化增值服务，是实现价值延伸的核心载体；市场用户（入驻企业、商户及终端消费者）是项目最终的服务对象和收益来源。

图2：无锡蓝系列园区更新项目运作架构

资金运作模式：项目采用纯市场化全自筹资金模式，无任何政府财政资金注入。全部前期改造建设资金、运营启动资金及后续维护资金均由无锡蓝园筹措，通过项目自身运营产生的持续现金流覆盖前期投入并实现盈利，实现了真正意义上的市场化资金自平衡。

收益模式分析：项目构建了“基础收益+增值收益+投资收益”的三级递进收益体系，彻底摆脱了传统产业园区对单一租金收入的依赖。基础收益层通过物业租金和标准化物业管理费形成稳定现金流，覆盖日常运营及前期改造投入；增值收益层依托“蓝191”企业服务平台，向园区企业提供政策申报、工商财税、人才招聘等定制化服务并收取费用，提升单位面积产出效益；投资收益层则对园区内优质成长性企业进行战略股权投资，通过企业上市、并购重组或股权退出获得高额回报，这是项目最高价值的收益来源，也是实现长期可持续发展的核心动力。

（三）深圳南头古城更新项目——小投入大流量的运营模式

该项目是国内多元主体股权绑定型城市更新的标杆案例，创新性地构建了“政府+市场+社区”三方利益共同体模式，通过股权深度绑定取代传统委托代理关系，从机制上保障了历史文化保护、商业可持续发展与社区利益的长期平衡。

项目运作架构：项目成立深圳万通南头城管理运营有限公司作为唯一独立运营主体，由政府、市场企业、社区集体三方共同持股，形成权责清晰、风险共担、利益共享的协同治理体系。

政府方（南山区政府）通过区属国企深汇通代表参与，牵头成立项目领导小组，掌握顶层规划主导权、文化保护主导权和公共利益监督权，负责公共基础设施、文物修缮、公共空间改造等公益性部分，并提供政策支持、审批绿色通道和环境整治保障；社区方（南头城村集体公司）以土地空间使用权、集体物业及文化资源作价入股（无需现金出资），不参与日常运营但享有长期收益分红，负责协调原村民关系、保障居民合法权益，并参与项目重大决策；市场方（万科集团）以现金出资并注入全链条专业能力，全面负责项目全流程的策划、设计、建设、招商、品牌运营和物业管理，承担商业部分的改造建设资金与运营成本，输出成熟运营经验以提升资产价值；合资运营公司作为三方共同持股的独立法人实体，统一负责招商与业态管理、品牌推广、物业运营等核心业务，按股权比例分配收益，实现三方利益的深度绑定。

图3：深圳南头古城更新项目运作架构

资金运作模式：项目采用“政府投公益、市场投商业、集体投资源”的多元化分层投入机制。公益性投入由南山区政府全额承担，用于文物保护、基础设施、公共空间及环境整治；商业性投入由万科集团全额承担，涵盖商业物业改造、招商运营、品牌推广等市场化部分；资源性投入由南头城村集体以土地和物业资产作价入股，解决了项目核心空间资源供给问题。这一模式既减轻了政府财政负担，又发挥了市场主体的资金与专业优势，同时保障了村集体资产权益，实现了多方资金的高效整合。

收益模式分析：项目通过“股权共享+多元收益”模式构建完整商业闭环。基础收益来自商业物业租金及标准化物业管理费，形成稳定现金流；增值收益源于精细化运营带来的资产与品牌价值提升；衍生收益如文旅活动、品牌授权及特色服务等收入。所有收益按三方持股比例分配，形成“一荣俱荣”的利益共同体。这一机制从根本上避免了企业短期逐利行为，确保项目兼顾历史文化保护、商业可持续发展与社区民生改善，实现了经济、社会、文化效益的有机统一。

（四）成都市成华区猛追湾——EPC+O模式的商业闭环

成华区针对望平坊街区资源利用不足、业态培育不足、品质不高等问题，创新推行“设计—施工—运营”一体化的“EPC+O”模式，通过“收、租、引”组合方式整合片区资源，引入万科全过程总承包，构建“政府统筹、平台执行、企业运营、街道监督”的协同治理体系。坚持运营为先理念，转变政府单一投入为市场化运作模式，持续提升街巷品质与公共服务水平。

项目运作架构：项目构建权责清晰的四方协同治理体系。成华区政府作为项目总牵头方，统筹整合片区内拆除新建、市政工程、运营改造三类物业资产，负责顶层规划引导、政策支持和公共利益保障，最终享有项目全部资产所有权。区属国企锦城华创作为政府指定的实施平台，承担整体项目策划、设计、建设、运营一体化公开招标工作，全程监督项目实施，确保更新方向符合城市整体规划要求。由万科联合设计单位、建设单位组成的投标联合体中标后，获得项目一定年限的独家运营管理权，全面负责项目的策划定位、规划设计、工程建设、招商推广和日常运营全流程工作，独立承担全部改造建设成本和运营风险，通过商业运营获取收益。猛追湾街道办作为基层监督主体，负责经营期间运营成果考核，协调解决社区矛盾与民生问题，经营期满后监督运营方将项目资产完整无偿移交给政府。

图4：成都市、目运作架构

资金运作模式：项目采用“政府投基础、市场投运营、收益自平衡”的市场化资金机制。政府负责前期资产整合与市政公共配套投入；万科联合体全额承担项目整体改造建设资金及全周期运营成本，独立承担投资风险，通过运营期内的经营性现金流覆盖投入并实现盈利；政府不承担商业运营亏损，最终通过片区资产增值和公共服务水平提升获得长期综合回报。

收益模式分析：项目通过“运营期收益权与资产最终所有权分离”的特许经营模式构建完整商业闭环。基础收益层来自商铺、创意办公及配套设施的租金收入和标准化物业管理费，构成稳定的现金流基础；增值收益层聚焦“锦江夜消费”核心定位，来源于特色餐饮、休闲娱乐、文创体验等多元业态的经营分成，以及主题市集、文化展览、品牌活动、IP授权等衍生服务收入；同时通过精细化运营持续提升片区商业价值和品牌影响力，获得逐年递增的租金溢价收益。这一机制既保障了企业获得合理的长期投资回报，又确保了城市更新成果最终由全体市民共享，实现了经济效益、社会效益和文化效益的有机统一。

（五）杭州浙工新村：从“要我改”到“我要改”的蝶变——居民主体与政府赋能的协同样本

浙工新村是“居民主体、政府赋能”型城市更新的全国标杆案例，创新性地构建了以居民为绝对核心的自主更新机制，彻底改变传统老旧小区改造“政府主导、居民被动接受”的模式，实现从“要我改”到“我要改”的根本性转变。

项目运作架构：项目建立了“居民决策、政府赋能、国企执行”的三级协同治理体系。居民作为绝对核心主体，由548户业主民主选举产生自主更新委员会，并全程参与方案制定、户型设计、施工监督、资金监管等所有关键环节，承担主要出资责任，同时拥有重大事项一票否决权；政府转变为政策赋能者，不再承担项目全部成本，而是提供容积率突破、行政审批绿色通道等核心政策支持，承担约20%的专项财政补贴，并负责协调项目推进中的各类矛盾纠纷；实施平台由区属国企拱墅区城市发展集团担任，接受居民自主更新委员会委托，负责工程建设管理、施工单位招标、质量安全监管等专业技术工作，不参与项目决策，仅作为专业服务方执行居民委员会的决定。

图5：杭州浙工新村自主更新项目运作架构

资金运作模式：项目采用“居民自筹为主、政府补贴为辅”的资金机制。居民自筹约4.7亿—5亿元，占总投资的80%以上，其中原面积部分按1350元/㎡缴纳用于主体加固和公共改造，扩面部分按34520元/㎡缴纳；政府专项补贴约20%，用于基础设施和公共服务配套。所有资金实行专户管理，由居民自主更新委员会与政府共同监管，每笔支出需经居民代表审核签字，确保全程透明。

面对城市更新从“工程思维”向“运营思维”的模式转换，建筑企业的传统能力短板愈发凸显。要在这场存量变革中抢占先机，必须从组织、人才、生态、品牌四个维度实现系统性突破。

（一）组织进化

建筑企业需彻底打破传统线性施工的组织模式，构建覆盖前期策划、规划设计、工程建设、资产运营的全链条一体化组织体系，将核心能力从施工环节向前端的项目研判、利益协调和方案设计延伸，向后端的资产管理和运营服务延伸，建立“投建管运”一体化的内部协同机制，实现从“被动接活”到“主动创造项目价值”的根本转变。

（二）人才升级

城市更新的复杂属性要求企业加快培育和引进懂工程、懂产业、懂资本、懂运营的“四懂”复合型人才。在保留传统工程技术优势的基础上，重点补充产业导入、资本运作、商业运营、社区治理等领域的专业人才，建立跨专业的人才培养和轮岗机制，打造一支既能啃下工程硬骨头，又能盘活存量资产、创造长期价值的核心团队。

（三）生态联盟

单一企业无法独立完成城市更新的全链条工作，建筑企业必须从“单打独斗”转向“生态协同”。主动与专业运营商、金融机构、政府平台公司、设计企业组建战略联盟，通过股权合作、联合投标、资源共享等方式形成优势互补；与运营商合作解决后期运营难题，与金融机构合作拓宽投融资渠道，与政府平台公司对接政策资源和项目信息，形成强大的项目实施合力。

（四）品牌重塑

建筑企业需重新定义自身品牌内涵，摆脱“只懂盖房子”的传统形象，树立“城市更新综合服务商”的新品牌定位。不再单纯以工程质量和施工速度作为品牌核心竞争力，而是突出在城市功能提升、历史文化保护、社区治理优化、资产价值增值等方面的综合服务能力，通过打造标杆项目积累品牌口碑，逐步建立“能策划、会建设、善运营、可持续”的品牌新认知。

2026年，“十五五”城市更新正式启幕，我国城市建设全面转入存量提质增效的新阶段。本文梳理的四大模式与五组案例共同表明：城市更新的成败，取决于多方协同的治理能力、全周期的价值创造能力与可持续的商业闭环能力。对建筑企业而言，唯有主动进化组织、升级人才、构建生态、重塑品牌，从“单一建造商”转向“城市更新综合服务商”，方能把握存量时代的核心机遇。